Papeles del Psicólogo, 1993. Vol. (57).

ELENCO

Investigación y Desarrollo Social y Organizacional

El continuo avance en el proceso de desarrollo del Sistema de Servicios Sociales Generales requiere, entre otras muchas cuestiones, alcanzar una definición común de las llamadas «Prestaciones Básicas» -reconocidas como tales en el Plan Concertado para el Desarrollo de las Prestaciones Básicas en las Corporaciones Locales-:

- Información y Orientación.

- Ayuda a Domicilio.

- Alojamiento Alternativo.

- Prevención e Inserción Social.

Para que estas definiciones sean realmente útiles deberían tener, al menos, cuatro características fundamentales:

- Ser compatibles con las legislaciones básicas de Servicios Sociales de las Comunidades Autónomas.

- Integrar la pluralidad de actividades y actuaciones que se desarrollan desde los centros de la Red Pública de Servicios Sociales Básicos.

- Estar estructuradas como un sistema de categorías que contenga la suficiente información como para poder determinar en cada momento a qué categoría pertenece cada actividad, es decir, no deben ser sólo definiciones conceptuales sino definiciones operativas.

- Alcanzar el máximo consenso posible entre las administraciones y los profesionales de los servicios sociales.

El Ministerio de Asuntos Sociales, a través de las estructuras técnicas de colaboración del Plan Concertado, ha abordado ya la tarea de delimitar esas definiciones operativas. En concreto, se ha elaborado un documento base en la Ponencia Técnica de Evaluación y el Grupo de Trabajo, con la presencia de representantes de todas las Comunidades Autónomas, la Federación Española de Municipios y Provincias y el Ministerio de Asuntos Sociales, siguiendo los siguientes pasos:

- Una primera en la que un grupo de expertos, mediante una metodología de búsqueda de consenso, propusiese una definición operativa de las prestaciones. El informe final de esta fase es el que se presenta en este artículo.

- Una segunda fase en la que se validarán estas definiciones operativas, mediante una encuesta a los equipamientos de la Red Básica de Servicios Sociales. Esta fase del estudio está previsto que se realice en los próximos meses.

En el proceso de elección de la metodología más adecuada para el estudio, se consideró que ésta debía cumplir las siguientes condiciones:

a) Permitir la participación de un grupo de expertos en el tema.

b) Facilitar aportaciones individuales, con un alto nivel de reflexión y profundidad, de cada uno de los expertos.

c) Permitir el intercambio directo de opiniones y el debate entre los expertos.

Estos tres criterios guiaron la elección hacia un panel Delphi. El panel Delphi, mediante la combinación de momentos de reflexión individual y de debate conjunto de los expertos, provoca un acercamiento progresivo al resultado final del estudio. Esta dinámica de funcionamiento permite a los investigadores recoger un gran número de matices de las aportaciones de los expertos, incorporándolas al estudio a medida que va avanzando su realización.

Tomando como punto de partida la metodología propuesta por el panel Delphi, se adecuó el diseño de la investigación a las peculiaridades de ésta, quedando estructurado en las siguientes fases:

a. Revisión documental.

b. Selección de los expertos.

c. Elaboración del cuestionario para le expertos.

d. Reflexiones de los expertos.

e. Diseño de la sesión de trabajo en grupo.

f. Sesiones de trabajo en grupo.

g. Elaboración de, conclusiones.

h. Consulta a los expertos.

i. Elaboración del documento final.

Fase a. Revisión documental. Se revisaron los principales estudios realizados en los últimos años en España sobre los dos temas objeto de la investigación. De esta forma el equipo investigador se situó en disposición de manejar las principales reflexiones que sobre Alojamiento Alternativo y Prevención e Inserción Social han realizado los profesionales de nuestro país.

Fase b. Selección de los expertos. El grupo de expertos quedó constituido por seis profesionales de los Servicios Sociales y dos

miembros del equipo Elenco. La selección se realizó de acuerdo con los siguientes criterios:

Fase c. Elaboración del cuestionario para los expertos. Este cuestionario pretendía provocar la reflexión de los expertos sobre el objeto de la investigación y recoger sus aportaciones personales, sin que éstas estuviesen sometidas al juicio de otras personas. Las preguntas del cuestionario se referían al Documento Base elaborado por la Ponencia Técnica de Evaluación del Plan Concertado, en que se establece un sistema de categorías que articula las definiciones operativas de las prestaciones básicas contempladas por el Plan Concertado.

Fase d. Reflexiones de los expertos. Se dispuso un amplio plazo de tiempo para que los expertos pudiesen profundizar y reflexionar sobre el documento y las preguntas que se les plantearon. Asimismo, se les hizo saber que sus aportaciones serían discutidas más adelante en un grupo de trabajo.

Fase e. Diseño de la sesión de trabajo o grupo. El equipo investigador organizó las aportaciones de los expertos para que sirviesen como base en el debate del grupo de trabajo. Se distinguieron dos tipos de aportaciones: las que planteaban modificaciones en sistema de categorías y las que planteaban criterios más generales sobre la naturaleza misma de las prestaciones.

Fase f. Sesiones de trabajo en grupo. Se desarrollaron en los locales del Colegio Oficial de Psicólogos, durante los días 5 y 6 de marzo. Fueron grabadas en cinta magnetofónica para poder ser analizadas con detalle posteriormente.

Fases g, h e i. Elaboración de conclusiones, consulta a los expertos y elaboración del documento final. El equipo investigador analizó el trabajo de las sesiones del grupo de expertos, y elaboró un primer documento de conclusiones que fue revisado por cada uno de los expertos.

Son el resultado del análisis de las sesiones de trabajo del grupo de expertos. El equipo investigador se esforzó por ser extremadamente fiel a los acuerdos alcanzados en estas sesiones, entendiendo que su papel fundamental era el de provocar la reflexión de los expertos y contribuir a la clarificación y organización de sus aportaciones. En este sentido las propias opiniones del equipo investigador formaron parte también del trabajo en grupo y fueron sometidas al oportuno debate.

Se presentan en primer lugar las conclusiones referidas a la prestación de Alojamiento Alternativo y, en segundo lugar, las referidas a Actuaciones Específicas de Prevención e Inserción social. En ambos casos se diferencian:

a. Conclusiones sobre aspectos generales de la prestación que contribuyen a clarificar la naturaleza de la misma.

b. Categorizacíón propuesta en el grupo de expertos y conjunto de acciones específicas englobadas en cada categoría, lo que constituye la definición operativo de la prestación.

c. Otros aspectos que quedaron consensuados como puntos de reflexión en el debate de los expertos y que, sin formar parte de la definición operativo de la prestación, son considerados relevantes en el análisis global de la misma.

La propuesta de categorización que se presenta en este estudio difiere, en su estructura, de la que aparecía en el Documento Base de la Ponencia Técnica de Evaluación del Plan Concertado.

Esta diferencia en la categorización no resulta extraña en un contexto tan dinámico y cambiante como el debate sobre la conceptualización y definición operativa de las prestaciones básicas que garantiza el Plan Concertado. Aunque el Alojamiento Alternativo nunca ha sido puesto en cuestión como tal prestación básica, si ha pasado por distintas expresiones o propuestas de categorización, en un continuo esfuerzo por superar la precisión de las definiciones existentes.

La propuesta que se presenta, a pesar de su diferente estructuración, recoge todos los aspectos contemplados en el Documento Base de la Ponencia Técnica. Sus contenidos son similares, habiendo variado el criterio con el que se realiza la categorización: en el documento de la Ponencia Técnica se utilizaba como criterio el tipo de alojamiento, mientras en la nueva propuesta se utiliza el objeto de la prestación. Además, en ésta se ve reflejado el interés del grupo de expertos por hacer un especial hincapié en los recursos de carácter no institucionalizador, cuya aplicación se considera más aconsejable de cara a conseguir una mayor eficacia en los procesos de normalización.

Se considerarán en esta categoría aquellas prestaciones que tienen como objetivo paliar, de una manera urgente y temporal, la ausencia de alojamiento en que cualquier persona puede encontrarse -sin distinción por su problemática específica-, debido a una circunstancia de conflicto en su entorno familiar o social.

Son aquellas estancias en equipamientos dependientes de una organización pública o privada (Centros de Acogida, Albergues, Pisos Tutelados ...), que ofrecen de forma inmediata una respuesta de «cama y comida», en espera de otras alternativas más adecuadas de intervención. Estos recursos deben ser entendidos como los últimos a utilizar tras haber agotado otras vías más normalizadoras de intervención. La rapidez en la derivación de casos de emergencia social no es, por tanto, el único criterio para valorar la adecuación de la medida adoptada.

Son aquéllas que pretenden el mantenimiento del individuo o familia en su entorno habitual, facilitando así, en mayor medida, las intervenciones de integración y las dirigidas a la estructuración convivencial. Estos recursos deben ser utilizados de forma preferente por su carácter normalizador. Tienen este carácter el pago de estancias en pensiones, hostales...

Se considerarán en esta categoría aquellas prestaciones que, a diferencia de las anteriores, suponen intervenciones de mayor duración, dirigidas a personas en proceso de desestructuración y de marginación, con pérdida -permanente o temporal- de apoyo social, y que acompañan y complementan a otras actuaciones de inserción de carácter rehabilitador.

Estancias en recursos institucionalizadores

Son aquellas estancias en los equipamientos mencionados en la categoría 1.1., pero que van acompañadas de actividades complementarias de adiestramiento, adaptación, habilidades relacionales, etc., dirigidas a colectivos específicos. La consideración de estos recursos como cajón de sastre a los que derivar personas con necesidades muy diferentes hace que pierdan su sentido de intervención específica.

Son aquéllas que pretenden el mantenimiento del individuo o familia en su entorno habitual, facilitando así, en mayor medida, las intervenciones de integración y las dirigidas a la estructuración convivencial. Puesto que entrañan un componente de apoyo social, se los considera idóneos para facilitar una adecuada integración en su contexto comunitario de los individuos que, por diversas circunstancias -conflictividad familiar, falta de redes sociales, bajos recursos económicos...-, se han visto excluidos del mismo. Como ejemplos significativos de este tipo de recursos se pueden mencionar:

a. El acogimiento familiar, tanto por la familia extensa de manera preferente- como por otra. (Es importante señalar la necesidad de diversificar los sectores susceptibles de utilizar este recurso).

b. Los pisos compartidos, que son un recurso adecuado para aquellas personas que, superada la problemática de la que se derivó su situación de exclusión y no siendo susceptibles de mantenerse en equipamientos de alojamiento de carácter específico, carecen de unos ingresos económicos suficientes.

I. La prestación de Alojamiento Alternativo no puede sustituir a la Política Social de vivienda. Es necesaria la coordinación de ambos sistemas en el establecimiento de plazos para la resolución de problemáticas. Si entre los dos existe un desfase difícilmente podremos hablar de respuestas globales y reales y tan sólo se mantendrá un nivel de respuestas paliativas ofertadas desde Servicios Sociales ante una problemática que supera sus competencias. Sin embargo, ante una necesidad tan grave y extendida como es la vivienda, y desde la función de detección de los Servicios Sociales, estos deben adoptar un papel de dinamizadores del desarrollo normativo de los otros sistemas de protección social, sin que ello implique asumir funciones de responsabilidad última y exclusiva en el avance de las políticas de integración.

II. Sobre las dificultades en los criterios de asignación de un equipamiento a la Red Básica o a la Red Especializada. Ante estas dificultades, esta asignación queda abierta a un criterio de polivalencia en el tipo de intervención. Por una parte, cada vez existe una mayor tendencia a realizar un trabajo conjunto entre los Servicios Sociales Generales y los equipamientos de alojamiento alternativo como Centros de Acogida, utilizados como dispositivos de apoyo: las actuaciones de reinserción y seguimiento de los individuos se realizan desde los Servicios Sociales Generales, mientras los Centros de Acogida aportan la prestación de Alojamiento alternativo. Por otra parte, desde los mismos equipamientos se desarrollan programas de intervención específicos dirigidos a los colectivos que preferentemente aloja: marginados sin hogar, mujeres maltratadas...

III. Toda prestación de alojamiento alternativo carece de sentido si no va acompañada de un programa de intervención. La prestación, en este sentido, es un mero instrumento o apoyo a una intervención que tendrá por objeto modificar la situación de necesidad que motiva la percepción de dicha prestación. No obstante, es evidente que esto resulta especialmente difícil en zonas rurales en las que los Servicios Sociales se limitan a un trabajador social con muy bajas posibilidades de intervención.

Antes de presentar la propuesta de categorización resultante del estudio realizado, es preciso señalar que al hablar de este conjunto de actuaciones se las está incluyendo entre las acciones a desarrollar desde el nivel generalista, primario, comunitario o de base de los Servicios Sociales Municipales, dentro del ámbito de una comunidad, entendida como un marco social y geográfico determinado (bien sea un barrio, zona, distrito ...) y con unos rasgos y una historia delimitados y concretos.

Asimismo es importante comentar y analizar una peculiaridad de esta prestación. En el marco del Plan Concertado para el Desarrollo de las Prestaciones Básicas de Servicios Sociales se señalan tres prestaciones básicas -Información y Orientación, Ayuda a Domicilio y Alojamiento Alternativo- sobre las que no existe desacuerdo en cuanto a su consideración como tales «prestaciones», ya que implican una dotación de recursos y servicios particulares y concretos, con un sentido de carácter instrumental, hacia un individuo, familia, grupo o comunidad.

Sin embargo, al considerar las actuaciones que de forma general se vienen encuadrando bajo la denominación de acciones de prevención e inserción -desarrollados desde los Centros de Servicios Sociales- se observa que son consideradas en unos casos como prestaciones básicas, en otros como programas, en otros como meras acciones, etc. Se trata en muchas ocasiones de un amplio abanico de actuaciones difusas entre las que resulta difícil encontrar elementos comunes.

Esta confusión conceptual debe ser clarificada, situando en planos diferentes los mencionados conceptos, de modo que el Sistema Público de Servicios Sociales se dote de una identidad propia y delimite el conjunto de prestaciones básicas y actuaciones que debe garantizar a los ciudadanos.

El grupo de expertos abordó ampliamente el debate sobre si las «actuaciones específicas de prevención e inserción» deben o no ser conceptualizadas como prestaciones básicas. A partir de este debate se sugieren los siguientes elementos de reflexión:

1. La prevención social, entendida como una dimensión de la intervención social, debe ser considerada como un objetivo o principio que sirve como guía para el desarrollo de una Política Social y, por tanto, no puede quedar reducida a su consideración como prestación -en el sentido instrumental antes señalado- ya que esto limitaría y condicionaría el propio desarrollo del concepto.

2. La prevención y la inserción social superan el propio ámbito de los Servicios Sociales, siendo una dimensión transversal que orienta el conjunto de actuaciones desarrolladas por los distintos sistemas del Bienestar Social y que compete, por tanto, a todos los implicados en el desarrollo global de la Política Social. En este punto, cobra especial interés el diseño de políticas municipales integradas de desarrollo y promoción social, a través de una coordinación entre las distintas áreas municipales y supramunicipales, así como entre éstas y el resto de interlocutores sociales de la comunidad de referencia.

3. La corresponsabilidad en el objetivo de la prevención social supone que, en el marco de la Política Social integrada, cada área asuma su parcela de responsabilidad y competencia, no arrogándose ningún sistema la exclusividad en este fin. Asimismo, esta corresponsabilidad compromete al Sistema de Servicios Sociales en el diseño y desarrollo de programas que incluyan actuaciones de prevención e inserción social desde el marco de los Centros de Servicios Sociales.

4. El desarrollo de estas actuaciones -tanto de carácter inespecífico como específico- debe quedar contemplado en la programación de los Centros de Servicios Sociales, -bien con un carácter de complementariedad, bien de una forma sustantiva- ya que su no inclusión o consideración pondría en peligro la dimensión de futuro y la proyección de este sistema público, añadiendo, además, problemas en la financiación de estas actuaciones. Si esto ocurriese, quedaría enormemente constreñido el potencial de los Centros de Servicios Sociales y su contribución al objetivo de prevenir la marginación social y favorecer los procesos de inserción.

En línea con lo señalado, estas actuaciones podrían permitir acreditar los contenidos de estos equipamientos, atendiendo a su presencia o ausencia en la planificación global de los mismos.

Se considerarán en esta categoría las actuaciones de carácter «instrumental» dirigidas a toda la población para favorecer la implicación y el fortalecimiento de las redes sociales de una comunidad.

Se pretende con ellas evitar la aparición o eliminar los factores potencialmente capaces de generar procesos de marginación y exclusión social -lo que las sitúa en el nivel primario según la clásica clasificación de Caplan (año 1974)-, favoreciendo la promoción de actitudes de tolerancia, respeto y solidaridad.

Este conjunto de actuaciones presta especial atención al contexto social de los sujetos, su comunidad, favoreciendo una mayor comunicación e intercambio social, promoviendo cambios institucionales y estilos de vida, todo ello con el fin último de promover el cambio individual de los miembros de esa comunidad.

En este sentido, las acciones a desarrollar desde el nivel inespecífico tenderán básicamente hacia la promoción de la participación, la animación sociocultural, la ocupación del ocio y el tiempo libre, campañas de información y sensibilización, etc., estando en la base de todas ellas el objetivo concreto de fortalecimiento del tejido social de la comunidad.

Asimismo quedarán incluidas en esta categoría el desarrollo de actuaciones que favorezcan la coordinación con otros sistemas de protección social -vivienda, educación, empleo, cultura- de cara a evitar procesos de expulsión de los mismos.

Es fundamental evitar que estas actuaciones de prevención inespecífica tengan un carácter «genérico», es decir, deben estar suficientemente estructuradas, determinando unos objetivos a alcanzar, una metodología claramente especificada y un diseño evaluativo adecuado,

Por último, señalar que su desarrollo se apoya en la participación tanto del nivel público como de los movimientos sociales.

Se considerarán en esta categoría aquellas actuaciones dirigidas a la intervención con grupos en situaciones de riesgo, sectores específicos de población y problemáticas sociales presentes en la comunidad de referencia.

Estas actuaciones se encontrarán integradas en un programa de prevención, pudiendo ser desarrolladas por el propio Centro y/o en colaboración con otras instancias.

Estas acciones suponen, por una parte, el desarrollo de estrategias motivacionales, formativo-educativas y de capacitación con los individuos, para que puedan acceder y utilizar los diferentes recursos educativos, culturales, deportivos, ocupacionales, etc. Por otra parte, suponen el desarrollo de estrategias dirigidas a los propios recursos para que sean potencialmente integradores.

Se incluirían aquí medidas administrativas, coordinación de horarios, diseño de equipamientos, normativas, cambio de actitudes, etc. En este punto tienen especial relevancia todas aquellas acciones de colaboración con los tres núcleos básicos para la integración: el empleo, la vivienda y la formación.

Están encaminadas a favorecer la implicación y la participación de las personas, instituciones y recursos sociales a las que se dirige.

Estas actuaciones están dirigidas al análisis del contexto social y al desarrollo de estrategias para la implantación de equipamientos y servicios, intentando evitar la generación de actitudes discriminatorias.

Se considerarán en esta categoría aquellas actuaciones dirigidas a individuos familias y grupos que se encuentran en un proceso definido de marginación o exclusión social.

Asimismo, y al igual que en la categoría anterior, las acciones a desarrollar habrán de incidir no sólo en los individuos sino en la propia comunidad y en sus recursos, es decir, en el contexto social que es donde se inician, mantienen y consolidan las situaciones de marginación y exclusión social. Dichas actuaciones deberán ir desapareciendo en la medida en que el individuo, familia o grupo vaya adquiriendo capacidad y competencia para organizar su vida de forma autónoma y en la medida en que la interacción con la comunidad comporte una mutua adaptación y un respeto a las peculiaridades de cada uno, siendo sentida dicha interacción como no conflictiva.

Estas actuaciones quedarían situadas en un nivel terciario, a diferencia de las actuaciones de prevención específica que estarían en un nivel primario y/o secundario.

Estas acciones, dirigidas tanto a individuos como a la comunidad a la que pertenecen, pretenden la habilitación o rehabilitación psicosocial de los individuos, favoreciendo la adquisición y reeducación de aquellas habilidades psicosociales necesarias para poder utilizar los recursos normalizados. De forma paralela, las actividades encuadrables en esta subcategoría desarrollarán estrategias dirigidas a los recursos normalizados -formativos, ocupacionales, de ocio y tiempo libre, de relación y conexión social, etc.- para modificar su percepción de determinadas conductas, para que se impliquen solidariamente en su responsabilidad y, en definitiva, para que se conviertan en recursos comunitarios.

Su contenido va en la línea de evitar actitudes y comportamientos de rechazo de los diferentes recursos hacia los sujetos etiquetados como marginados.

I. Sobre la cooperación y el voluntariado social. En relación al tema de la cooperación social, y el trabajo con voluntarios y organizaciones no gubernamentales, se consideró que las actuaciones que implicaban (promoción, selección, coordinación) tenían un carácter transversal a los Servicios Sociales, debiendo estar incluidas, por tanto, en todas las prestaciones y actuaciones del sistema, aunque se reconoció su especial relevancia en las actuaciones de prevención e inserción social. En cualquier caso, se consideró que las acciones que implicaban un trabajo con «no profesionales» -entre los que se incluyen voluntarios, personas que realizan la Prestación Social Sustitutoria y alumnos en prácticas- deberían suponer un debate previo en el que se incluyeran a los sindicatos y órganos competentes.

II. Sobre la dimensión preventiva e insertadora de todas las prestaciones. Teniendo en cuenta todos los puntos señalados tanto en la introducción a la categorización de esta prestación, como en la categorización propiamente dicha, se reconoce la dimensión preventiva e integradora que el propio desarrollo de las otras prestaciones tiene en relación a estas actuaciones, sean inespecíficas o específicas.