LA IMPLANTACIÓN DE LA CALIDAD EN SERVICIOS SOCIALES. DESAFÍO A LA TRADICIÓN.

Manuel Enrique Medina Tornero

Universidad de Murcia

La calidad ya forma parte de la cultura organizativa de muchas empresas, las diferentes Administraciones Públicas también han tomado conciencia de la conveniencia de la implantación de sistemas de gestión de calidad en sus estructuras, incluso bastantes ONGs ya van conformando modelos de gestión, en los que se incluye la calidad como un elemento esencial para llevar a cabo sus prestaciones. Veremos que el ámbito sanitario y el educativo están haciendo considerables esfuerzos por incorporar la calidad en sus diseños organizativos y prestacionales, pero ¿qué está ocurriendo en servicios sociales?. Respondiendo a esta pregunta intentaremos aproximarnos a lo que podría ser el futuro de la calidad en el ámbito profesional de los servicios sociales.

The quality is already part of the organizational culture of many companies, the different Public Administrations have also taken conscience of the convenience of the installation of systems of administration of quality in their structures, enough ONGs even goes already conforming administration models, in those that it is included the quality like an essential element to carry out their benefits. Will we see that the sanitary environment and the educational one are making considerable efforts to incorporate the quality in their organizational designs and prestacionales, but what is it happening in social services?. Responding to this question will try to approach to what could be the future of the quality in the professional environment of the social services.

Hoy podemos decir que la calidad se ha convertido en un aspecto de gran interés en el lento proceso de mejora y cambio que se está produciendo en las estructuras productivas y en la Administración Pública y, además, se está originando en un momento, en el que los ciudadanos, a través de sus organizaciones, están mostrando un mayor interés por las nuevas formas de prestación de los servicios públicos e incluso no queriendo permanecer ajenos a los procesos de implantación de mejoras que doten de calidad las prestaciones sociales.

En la mayoría de países de nuestro entorno europeo, y así queda de manifiesto en los diferentes estudios publicados (Qureshi, 1998a) se muestra el interés por dos cuestiones esenciales. Por una parte, la relación existente entre calidad de servicios públicos y el rendimiento económico del país, lo que determina las políticas de satisfacción de demandas y necesidades. Y, por otra parte, la conciencia ciudadana de que la calidad debe influir necesariamente en las prestaciones de servicios públicos.

Los países más desarrollados están experimentando un proceso de auge imparable en la valoración social de la calidad. Esta orientación hacia la calidad se ve acelerada en el momento presente mediante, al menos, tres tipos de mecanismos diferentes aunque mutuamente relacionados (Lopéz Rupérez, 1994). En primer lugar, y como consecuencia de un clima psicosocial favorable, la referencia a la calidad constituye un elemento de marketing de primera magnitud. En segundo lugar, y por razones de mercado, las empresas están orientando progresivamente su actividad y los modos de gestionarla hacia la calidad. En tercer lugar, la progresiva apertura de los sistemas sociales y económicos -acentuada particularmente en la última década - y el consiguiente incremento de la competitividad han situado a la calidad como la quintaesencia del valor añadido en cada sector de actividad. Queda claro que la calidad ya es un proceso imparable en todos los contextos de producción, tanto de bienes como de servicios y tanto en el àmbito privado como en el público. Con respecto a este último, el que hace referencia a la Administración Pública, merece la pena traer aquí las palabras del ministro español de Administraciones Públicas en la presentación del Modelo Europeo de Gestión de Calidad (EFQM) aplicado a la Administración Pública Española (MAP, 1999:7):

" ...es preciso concebir la Administración como un conjunto de órganos e instituciones prestatarias de servicios requeridos por la sociedad, que atienda la capacidad de elegir que tienen los ciudadanos y usuarios y que sepa adaptarse continuamente a la evolución de sus exigencias de calidad en los servicios". Esta nueva Administración sitúa a los ciudadanos y usuarios en un lugar central, y a los funcionarios y empleados públicos como verdaderos protagonistas del cambio. El conocimiento de la realidad que éstos poseen es el que puede asegurar que las estrategias renovadoras se desarrollen con éxito"

Hasta aquí los deseos. Ahora bien, al término calidad le ocurre lo que a tantos otros, a los que su amplia difusión ha producido la transformación del significado, atribuyéndoseles tantos matices que los ha convertido en expresiones que encierran sentidos múltiples o diversos. La etimología de este término la encontramos en el vocablo latino qualitas-atis. El diccionario de la Real Academia Española (1992) lo define como la propiedad o conjunto de propiedades inherentes a una cosa, que permiten apreciarla como igual, mejor o peor que las restantes de su especie. El mismo diccionario la define, también, en sentido absoluto, como la superioridad o excelencia.

Existe unanimidad en considerar que el concepto de calidad es relativo, subjetivo, impregnado de valores. Existen multitud de definiciones, a menudo no excluyentes e imposibles de rebatir, dado el carácter subjetivo de la palabra calidad. De ahí que podamos decir que el término calidad es un concepto relativo que puede ser definido desde una perspectiva multidimensional. Ello se refleja claramente en la frase de Pirsig que De Miguel, Madrid, Noriega y Rodríguez (1994:13) citan:

"Calidad... se sabe qué es, pero no se sabe expresar lo que es. Sin embargo, esto no es una contradicción. Algunas cosas son mejores que otras, es decir, tienen más calidad. Pero cuando se intenta expresar lo que es calidad separada de las cosas que la poseen, no se tiene ni idea. No hay nada de que hablar. Si no se puede determinar qué es calidad, ¿cómo se sabe qué es, o siquiera que existe ? Si nadie sabe lo que es entonces en la práctica no existe. Pero en la práctica existe. ¿En qué se basan si no las calificaciones? ¿Por qué si no la gente paga fortunas por unas cosas y arroja otras a la basura? Obviamente algunas cosas son mejores que otras... pero ¿qué es lo mejor? Así pues, nos movemos en círculo, rodando mentalmente sin encontrar algo en que agarramos. ¿Qué demonios es la calidad?".

De Miguel et al. (1994) van más allá sentenciando que la relatividad del concepto calidad lo es, en tanto que: a) significa cosas diferentes para diferentes personas, es decir, existe una diversidad de intereses de las personas implicadas; b) puede suponer cosas distintas para una misma persona en diferentes momentos y situaciones, según sus objetivos; e) se trata de un concepto que tanto puede definirse en términos absolutos considerándolo un ideal al que no se puede renunciar (al igual que sucede con la verdad o la belleza), como en términos relativos y, finalmente, d) es un concepto escurridizo asociado a lo que es bueno y merece la pena y con el que es necesario comprometerse.

La preocupación por la calidad de la intervención social no es, obviamente, nada nuevo, aunque sí escasa la bibliografía en la que apoyarnos (Medina, 1998a). Pese a ello, actualmente, parece existir un gran interés explícito por la cuestión de la calidad, lo que nos lleva a plantearnos algunas cuestiones: ¿por qué se ha intensificado este énfasis sobre la calidad? ¿por una simple moda? ¿o se trata de una forma más o menos encubierta de justificar las nuevas teorías del sistema de mercado, en la prestación de servicios sociales vinculados a la paulatina desaparición del Estado del Bienestar? Pensamos, sin embargo, que el verdadero inicio de los estudios de calidad en el ámbito de los servicios sociales que se ha producido, tanto en otros países de nuestro entorno como en el nuestro, ha estado y está en gran medida, unido a aspectos económicos, concretamente a la restricción económica y a la búsqueda de la rentabilidad de los escasos recursos estatales. Pero también existen otras voces que vinculan el auge de la calidad, exclusivamente ligado a la rentabilidad de algunos servicios, esté situado el elemento productor en la empresa pública o en la privada.

Desde nuestra perspectiva, creemos que es preciso tener en cuenta que las prestaciones realizada en el marco del Sistema Público de Servicios Sociales se consideran un derecho y deben proporcionarse independientemente de su mayor o menor rentabilidad. Sin que tengamos que abrir aquí un debate sobre lo que vamos a entender por rentabilidad, salvo que pongamos en el fiel de la balanza la rentabilidad de los procesos y la rentabilidad de los servicios que se prestan. Sin embargo, y esto sí es bueno, se debe reflexionar y cuestionar el discurso que sitúa la productividad por delante de otras cuestiones, alejándola de términos como eficacia y eficiencia, reduciendo las prestaciones sociales a meros listados de actividades o a específicas secuencias de datos, haciendo real lo que Kaplan y Merton (1992) denunciaban refiriéndose a las asociaciones, pretendidamente no lucrativas que prestan servicios sociales, señalando que la evaluación de resultados, aquélla que demuestra los efectos producidos en los usuarios, es algo más que una memoria con datos y números y deben demostrar cómo la satisfacción del usuario, unida a la mejora de los procesos internos, las actividades de innovación organizativa y el interés por los clientes internos, serán los auténticos responsables de que podamos hablar de calidad, que en definitiva debería ser la meta de una organización que se considere con perspectiva de futuro.

Es preciso, sin embargo que seamos conscientes de la existencia de una fuerte tendencia a la gestión privada como un claro exponente de aumento de la competitividad y esta orientación actual hacia la calidad se ve acelerada por el marketing (Medina, 1999) por las empresas que están orientando cada vez más su actividad y su gestión hacia la calidad y por la progresiva apertura de los sistemas sociales y económicos, que conlleva un aumento de la competitividad y hace que se incluyan criterios de eficiencia económica en la realización de cualquier actividad. Para López (1994) el sector público es pesado y cerrado. Además, estamos en tiempos de descrédito del Estado como administrador. Todo ello reclama la privatización, más que eso, se trata de implantar en el ámbito de lo público los procedimientos que se han revelado eficientes en la gestión de lo privado (Medina, 1998c), pero que sabemos que en la práctica no resulta nada fácil.

Aunque, quizás, y como algunos autores, ya empiezan a cuestionarse, el hecho mismo de ofrecer razones que justifiquen el interés por la calidad esté en contradicción con la búsqueda de la calidad: no tendría que hacer falta argumentar las causas de este interés, sino que todos deberían mostrarse predispuestos a mejorar constantemente para su satisfacción personal y profesional (Cano,1998).

En una sociedad democrática y participativa, los ciudadanos tienen derecho a conocer el funcionamiento de un servicio público. Nadie duda, pues, de la conveniencia, de hacer una evaluación del Sistema Público de Servicios Sociales. Sin embargo, ¿qué deben conocer los ciudadanos y para qué?. Conocer únicamente los productos del sistema sin considerar los vectores de entrada puede resultar poco informativo e incluso distorsionador. Por otra parte, ¿qué uso se hará de los datos obtenidos? Si bien es cierto que los ciudadanos están preocupados por los servicios públicos en general ¿podríamos decir lo mismo respecto al interés demostrado por los usuarios de los servicios sociales? No tenemos datos generales que respondan a esta pregunta, únicamente algunas experiencias de servicios muy concretos certificarían el interés, que por otra parte, quedaría patente en teóricos estudios de opinión, en una primera instancia y de satisfacción posteriormente, como más adelante señalaremos. Podríamos, sin embargo, aportar el importante proceso que se ha abierto en el Reino Unido en relación al papel que deben representar los usuarios y consumidores de servicios sociales generales (Beresford, 1999) o los de servicios especializados, especialmente los que afectan a los discapacitados (Priestley, 1999) o con carácter general a todos los usuarios del sistema de servicios sociales (Beresford y Turner, 1997). En definitiva, se trata de involucrar al usuario, de que sea partícipe activo del servicio, que genere opinión y que la misma esté fundamentada; pero esto nunca podrá ser así, si no se articulan los cauces de participación necesarios, de forma que la percepción de calidad no sea efímera y se refuercen los postulados democráticos que todos los servicios públicos debieran tener en su desarrollo prestacional.

A pesar de todo, hemos de ser conscientes de que muchos usuarios de servicios sociales no se consideran consumidores, ni actúan como tales, y lo que es más importante, los profesionales que los atienden sólo los consideran usuarios y como tal los tratan. Desde el punto de vista de Pérez Rivero (1999) lo que debería hacerse es modificar el actual enfoque conceptual con que el que se trabaja en el ámbito de los servicios sociales para que de esta forma se transforme la práctica y el trabajador pueda cambiar la perspectiva que tiene sobre su población objetivo. Sin duda, que las nuevas técnicas de gestión de calidad aplicadas al ámbito de los servicios sociales puede causar la modificación precisa. Existen herramientas y planteamientos metodológicos que contribuirían a mejorar el sistema prestacional de servicios y actividades si se cambian las actuales estructuras organizativas y se elabora una nueva arquitectura organizativa para la intervención social que se fundamente en la implantación de un sistema de gestión de la calidad orientada a los procesos (Pérez-Fernández, 1999), en una cartera de servicios actualizada y dinámica y en la mejora de los recursos humanos.

Así entendida, la calidad es cosa de todos: su implantación asegura la continuidad, mejora los métodos de trabajo y también aumenta la satisfacción laboral (Senlle, 1992). Este sentido de globalidad supone la aceptación de los supuestos siguientes:

1. Debe implicar a todos los integrantes de la empresa o institución: todos han de esforzarse por lograr lo mejor. De hecho, la coimplicación de unos trabajadores con otros hace que entre todos surja un continuo feedback determinado por la influencia de la acción de cada uno en la de los demás. La responsabilidad de hacer las cosas bien hechas arranca, no sólo de la propia autosatisfacción, sino del respeto debido a los demás (que podrían tener que corregir lo que otros han hecho mal). En definitiva los trabajadores han de mostrar "actitud positiva ante la calidad"

2. Ha de partir de la formación adecuada de todos los trabajadores o empleados de todos los niveles "aptitud para la calidad". Componentes fundamentales de esta formación serán el cambio hacia la actitud positiva y la motivación para el trabajo bien hecho (desde el principio y a través de la mejora constante del mismo).

3. La calidad ha de extenderse a todos los ámbitos posibles: calidad de vida, calidad del ambiente, calidad del producto, calidad de servicios, calidad de relaciones humanas, calidad de vida personal, calidad de vida familiar, calidad de vida laboral, etc.

4. La comunicación se produce de modo ágil y flexible, de modo que permite la afloración de ideas y sugerencias de todos. En su virtud, la información circula en todas las direcciones y sentidos: vertical hacia arriba o abajo, horizontal (entre diferentes departamentos o grupos), y diagonal o cruzada (entre diversos niveles de distintas unidades).

5. La motivación de los empleados se potencia continuamente, utilizando para ello estrategias como las siguientes: la "significación de la tarea" (cada uno entiende el sentido de lo que hace), la autonomía (que implica responsabilidad) y la estimación del trabajo realizado (se toma en cuenta y se valora).

6. Los errores deben preverse con el fin de evitarlos, en lo posible, antes de cometerlos: la aspiración ha de extenderse a lo que se considera como cero defectos o errores.

7. La calidad abarca a todos y cada uno de los momentos: debe procurarse lograrla desde el principio; pero debe, también, suponer una mejora continua.

8. La institución o empresa debe producir una nueva cultura y se extenderá el uso de "decisiones ponderadas y razonadas" para alcanzar objetivos precisos mediante métodos concretos y adecuados a las circunstancias (Senlle,1992). Esta nueva cultura otorgará a los miembros de la institución la "satisfacción de pertenencia" a la misma y el "sentimiento de misión".

9. Dentro de la calidad total, la gestión debe realizarse según un sistema justo, equitativo y que potencie el desarrollo de las personas y de las instituciones. La calidad ha de extenderse a los métodos, procesos, materiales y resultados.

10. La calidad ha de extenderse, también, a la organización, que asegure un proceso ágil y eficaz para alcanzar los objetivos.

Hasta aquí hemos intentado situar la calidad desde un punto de vista general, precisando los espacios teóricos y prácticos en los que se desenvuelve, ahora pretendemos aproximarnos al contexto de los servicios sociales, aunque, con las limitaciones que el espacio obliga.

PERSPECTIVA DE LA CALIDAD EN LOS SERVICIOS SOCIALES

La calidad es una de las asignaturas pendientes del intrincado Sistema Público de Servicios Sociales que no termina de asentarse de forma definitiva y como consecuencia, de la estructura de los centros y organizaciones prestadoras de servicios sociales, de lo contrario le permitiría definir espacios concretos de calidad y generar un proceso de creación de estándares de calidad, a través de los cuales especificar cuál es el auténtico nivel de calidad de los servicios sociales en España y de algunas de sus prestaciones. En Servicios Sociales se tiene la sensación de haber llegado tarde, y que será muy difícil alcanzar el nivel de madurez en gestión de calidad y en análisis de calidad asistencial que tiene, por ejemplo, el sistema sanitario español (Sáez, 1997) por citar algunos autores españoles; y sin perder de vista la considerable aportación metodológica que otros autores, debidamente traducidos y adaptados han permitido crear escuela en nuestro país (Donabedian, 1984; Vuori, 1988; Palmer, 1990). A ello habría que añadir, la existencia de revistas españolas y congresos sectoriales que se dedican monográficamente al tema de la calidad asistencial y que han permitido la génesis de innumerables artículos, desde muy diversos puntos de vista, sobre la calidad asistencial, tanto desde la perspectiva hospitalaria, como de la atención primaria. Y lo más importante desde nuestra óptica: han provocado la aparición de una cultura sobre el valor y los beneficios que procura la gestión de calidad.

En el campo de la enseñanza, en los últimos años se ha producido un importante despliegue sobre la calidad que muy pronto dará sus resultados. El propio Ministerio de Educación y Cultura ha impulsado la implantación en los centros educativos, por niveles, del Modelo Europeo de Gestión de Calidad (MEC, 1997), con la declarada intención de instaurar un método de mejora continua de la calidad, combinando no sólo un interés por los resultados (que sería lo que podría interpretarse desde la lógica empresarial y liberal) sino por los procesos, y lo que es todavía más importante, por los recursos humanos (Escuela Española, 26/2/1998).

Un número importante de autores españoles va introduciéndose en los vericuetos de la calidad, en el ámbito de la enseñanza, en sus distintos niveles. La evaluación de la calidad es objeto de investigación, cada vez con más entusiasmo (Cano, 1998; López Mojarro, 1999), así como el desarrollo de sistemas de calidad y su adaptación al contexto español (Doherty, 1997) o la aplicación práctica de la calidad a las instituciones educativas, consideradas como organizaciones (Gento, 1996) y el tan importante tema del papel que desempeñan los directivos en el proceso, gestión y evaluación de la calidad (Mañú, 1999). En los niveles más bajos como en la educación infantil (Zabalza, 1996); en la educación secundaria (de Miguel et al., 1994) y en la universitaria, con la elaboración del Plan Nacional de Evaluación de la calidad de las Universidades, la promoción de la calidad en la enseñanza universitaria o desde la implantación de un proceso de calidad total (Panera, 1999)

Después de comparar los dos sistema anteriores, el sanitario y el educativo con el de servicios sociales, nos encontramos desprovistos de materiales bibliográficos, salvo algunos artículos de carácter general aproximativos al tema de la calidad, lo que nos informa de que la calidad apenas está presente en los sistemas de trabajo de los servicios sociales en España, considerados tanto, desde su perspectiva de comunitarios como de especializados.

A modo de ejemplo señalaremos algunas de las publicaciones que tímidamente van apareciendo y conformando un dominio que deseamos siga creciendo por el bien de los servicios sociales. Desde una posición global, aborda Porcel (1997; 1999) el difícil entorno de la calidad total en el trabajo social y su aplicación a diferentes ámbitos; la calidad como base de la gestión de las prestaciones sociales (Pérez Rivero, 1999); la gestión de calidad en los servicios sociales es objeto de reflexión en Sacanell (1996) y de forma práctica, en relación a la aportación de los círculos de calidad, Herrera (1996) presenta una experiencia de implantación en la administración local, en el área de servicios sociales del Ayuntamiento de Jaén.También encontramos alguna referencia sobre el control de calidad en la presentación de servicios sociales (Delgado y Méndez, 1998). La implantación de la calidad en los centros de servicios sociales, bajo el prisma de la calidad empieza a ser considerada una opción de cambio organizativo importante (Ayuntamiento de Madrid, 1999) que pronto dará sus frutos. En algún ayuntamiento como el de Vitoria también han considerado la opción de la calidad total (Ustarán, 1997), o en diputaciones como la de Guipúzcoa (Aguiriano, 1998), instituciones en las que se ha contemplado con amplitud el apartado de servicios sociales. Otros ayuntamientos han optado por una estructuración de procesos, aplicados a los servicios personales (Mora y Cabezón, 1999).

Sin embargo, no cabe duda que algo está cambiando respecto al papel que la calidad puede representar en el desarrollo profesional de los servicios sociales y prueba del manifiesto interés por la calidad es el V Congreso Estatal de Intervención Social (Madrid, 25-27 de noviembre de 1998) que tenía como lema "La calidad y responsabilidad compartida: retos del bienestar en el cambio de siglo". En este congreso, organizado por la Delegación de Madrid y la colaboración de la Coordinadora Estatal de Intervención Social (CEIS), desde su ponencia inaugural que respondía al título del congreso (López Cabanas, Chacón y Medina, 1998) ya se ponían las bases sobre el papel que la calidad podía representar en el amplio ámbito de la intervención social. En el congreso se presentaron una serie de ponencias con el interés puesto en diferentes aspectos de la calidad: sobre las posibilidades reales del establecimiento de un sistema de gestión de calidad en los centros de servicios sociales (Medina, 1998b), en relación a la calidad y responsabilidad compartida en la atención integral a las personas mayores (Fernández Muñoz, 1998), los estándares de calidad de los servicios sociales a la infancia y la familia (Fernández del Valle, 1998), entre otras ponencias, así como alguna mesa redonda dedicada a la relación de la calidad con las organizaciones de discapacitados o con las políticas para la infancia. En definitiva, lo que el congreso ha dejado claro es que la calidad por fin empieza a formar parte de la cultura del amplio contexto en el que se circunscriben los servicios sociales.

Una de las visiones prácticas más sobresalientes y atractivas de la calidad es su vertiente aplicada, en la forma cómo es comprendida y utilizada en el ámbito sanitario y que apenas tiene reflejo en las publicaciones revisadas sobre servicios sociales de carácter general: por ejemplo las que analizan la calidad del servicio de ayuda a domicilio (Medina, 1998a; IMSERSO, 1998) o proponen un marco teórico para la evaluación de la calidad asistencial en servicios sociales (Medina, 1996; 1997).

Sin embargo, donde más se ha desarrollado el interés por la calidad ha sido en los servicios sociales especializados: la atención al cliente y su relación con la calidad del servicio (Elorriaga et al.,1997), la importancia de los recursos humanos y la calidad en las residencias de personas con retraso mental (Forteza, 1996); experiencias de gestión de calidad total (Aguiriano,1998), la consideración de la calidad organizativa y su importancia en las instituciones para discapacitados psíquicos (Lacasta, 1997); en el amplio campo de las toxicomanías (Martín, 1996); la evaluación de la calidad del servicio de teleasistencia (IMSERSO, 1997); la evaluación de la calidad de los servicios del programa de termalismo social (INSERSO, 1992); la evaluación de la calidad en los centros residenciales y de acogida para menores (Muñoz y Redondo, 1997); la asistencia de la calidad de las personas mayores: desde una perspectiva general (Ruipérez, 1998), en las residencias (Suarez, Cifuentes y Merchán, 1992), en la elaboración de protocolos de evaluación de calidad (Medina, 1993); en la elaboración de estándares de calidad para la integración laboral de personas con discapacidad (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y Fernández, 1997).

Fuera de nuestras fronteras si bien es verdad que nos llevan algunos años de ventaja en relación a las propuestas metodológicas con respecto a la calidad, cuando se revisa la bibliografía, la distancia ya no es tanta. Una reciente revisión (Alaszewski y Manthorpe, 1993), actualizada posteriormente en 1997, señala que el nivel de producción sobre la calidad en el ámbito de los servicios sociales deja mucho que desear por su falta de cientificidad y abuso de metodologías puramente cualitativas. Algunas publicaciones señalan la importancia que para el futuro de los servicios sociales tiene el que se desarrollen evaluaciones de la calidad de las intervenciones (Qureshi, 1998a; Broad, 1999). Aprovechando los planteamientos reformistas que se están imponiendo en Estados Unidos, la calidad ha sido impulsada como requisito de puesta en marcha de programas de actuación y al respecto reflexionan Stoker, Wilson, Thomas y Clark; (1997). Destaca la importancia que en el Reino Unido se está dando a la gestión de calidad de los recursos humanos para el desarrollo de políticas de bienestar social (Qureshi, 1996); las orientaciones respecto a la voz y a la importancia que debe tener el usuario o cliente de los servicios sociales y el papel que debe jugar en el proceso de calidad (Beresford, 1999); o la necesidad de medir la satisfacción (Soliman y Poulin, 1997); la utilización de tecnologías o herramientas determinadas del ámbito de la calidad (Auslander, 1996); la calidad total en el campo de los servicios sociales, al menos, en el contexto americano, tiene un determinado interés para muchos autores, especialmente unido a la tecnología del TQM (Storr, 1996); con respecto a las políticas municipales, por ejemplo en Dinamarca, encontramos una interesante propuesta metodológica de Aaltonen (1999) y desde una perspectiva más asistencial, en relación al tratamiento de los ancianos y enfermos de larga duración que cada vez se aproximan más al campo de los servicios sociales, alejándose de lo sanitario, encontramos las aportaciones de Hirdes (1999).

Los fundamentos de la calidad son el conjunto de principios, métodos y estrategias que intentan movilizar a toda la organización con el propósito de obtener la satisfacción del cliente al menor coste posible. La calidad es un sistema de pensamiento donde la excelencia rige las decisiones y actividades de todos y cada uno de los integrantes de la organización y en todos los niveles, incluida la Dirección, que debe formular la política de calidad y constituirse en impulsora del cambio y garante del sistema de calidad.

Definir el modelo de calidad a alcanzar

Si aceptamos para su definición una aproximación al ámbito de las empresas de servicios, podemos decir que los servicios sociales se consideran de calidad cuando presentan funciones y características del servicio prestado, carecen de deficiencias y además, satisfacen las necesidades del usuario, incluyendo aspectos de adecuación coste/beneficio.

Para poder hablar de la ausencia de deficiencias, tenemos que intentar definir en primer lugar qué es lo que se considera apropiado; es decir, cuál es nuestro modelo ideal y teórico de actuación. Para ello, es preciso asumir la necesidad de un patrón de comparación de nuestra práctica cotidiana con el mejor nivel de calidad posible de ofrecer, en un entorno realista y de restricciones económicas, y la necesidad de gestionar eficientemente los recursos disponibles. A este patrón, lo podríamos llamar Modelo de Atención de servicios sociales que sería valorado y entendido como el conjunto de Normas y Estándares de buena práctica para cada uno de los colectivos profesionales que representan, de manera explícita, la forma adecuada de actuar de ese colectivo. En algunos países de la Unión Europea desde hace un par de años se ha comenzado a trabajar sobre estos aspectos: con carácter general (Steyaert y Gould, 1999) y aplicados a los servicios para discapacitados (Burton y Kellaway, 1998). Estas normativas se deben elaborar ajustadas a las necesidades de bienestar a cubrir para la población que se atiende (bien se trate de un centro de servicios sociales o de una residencia para mayores, discapacitados, etc.), el nivel de organización, la filosofía imperante en el equipo directivo del mismo, ya que es la encargada de hacer factible tanto la propia puesta en marcha de labores de evaluación de la calidad, como la planificación y aplicación de las medidas de mejora necesarias para ir elevando paulatinamente el nivel de calidad asistencial que la institución ofrece a los usuarios objeto de sus atenciones.

Si se aceptara este planteamiento respecto al Modelo de Atención, conllevaría necesariamente la elaboración de una serie de documentos de gran valor para mejorar la organización: manual de procedimiento, manual de organización, protocolos de atención por colectivos profesionales y/o por materias, mejor adecuación práctica de la Ficha Social y procedidmientos de recogida de información, establecimiento de memorandos informativos permanentes que mantengan la tensión informativa en la Institución. Todo este conjunto de elementos procedimentales, permitirían delinear cuál es la política de la Institución respecto a los criterios sobre la ausencia de deficiencias, aquéllas que se podrían prevenir y la actitud que se espera de sus profesionales en el desarrollo de las actividades cotidianas. En este punto, desearíamos hacer referencia expresa sobre la importancia de las guías de la práctica asistencial al modo que en el ámbito sanitario se ha elaborado la Cartera de Servicios, implantada en el territorio español gestionado por el Insalud en 1991, y el catálogo de prestaciones que desde la Atención Primaria se oferta a los usuarios.

Bajo nuestro punto de vista, la Cartera de Servicios podría cumplir, dos funciones fundamentales en el contexto de los servicios sociales: por un lado, debería servir como herramienta de gestión, ya que permitiría señalar unos objetivos y dotarse de los mecanismos necesarios par evaluarlos. Por otro lado, debería servir como instrumento de mejora de la calidad. El solo hecho de disponer de un conjunto de criterios mínimos cuya aplicación determina, al menos teóricamente, una correcta intervención social supone ya la existencia de un escenario que facilita la mejora de la calidad de la asistencia prestada. Parece evidente que el conocimiento de la propia calidad asistencial debe posibilitar la introducción de aquellas medidas correctoras que, previsiblemente, supongan una mejora de la misma

LA SATISFACCIÓN DEL USUARIO DE SERVICIOS SOCIALES

No quisiéramos dejar de referirnos a uno de los temas más vinculados hoy a la calidad y a la función profesional de psicólogo, como es el de la satisfacción del usuario con los servicios que recibe. Hoy existe un creciente interés por la satisfacción como un aspecto esencial de la evaluación de la calidad, y en este sentido la bibliografía nos aporta una importante secuencia de experiencias en el campo de las empresas de servicios y en el ámbito sanitario sobre el que podemos fácilmente extrapolar toda una serie de consideraciones prácticas para ser trasladas al contexto específico de los servicios sociales. Podríamos tener en cuenta aspectos tales como el nivel de expectativas de los usuarios, las actitudes hacia los servicios y hacia los profesionales, conocer qué dimensiones de calidad identifican, qué percepción tienen con respecto a las funciones y componentes de los equipos humanos que los atienden, conocer si identifican estilos de práctica entre un profesional y otro, ver la distinción entre lo que diferencian sobre calidad percibida y calidad objetiva, entre otras muchas cuestiones que podrían plantearse.

En algunos estudios, se está poniendo en evidencia que para medir la satisfacción del usuario, y como consecuencia poder disponer de una medida de calidad, se hace necesario contar con un conjunto de dimensiones de calidad que puedan proporcionarnos un reflejo real de la calidad. Es importante que cada Institución identifique sus dimensiones de calidad como una forma de asegurarse que comprende la definición de calidad de la que aquí partíamos sobre los servicios sociales. Existen en la bibliografía algunos referentes prácticos sobre dimensiones de calidad que pueden extrapolarse y servir de inicio en un plan de medida. Sugerimos aquí la que presentan Eiglier y Langeard (1989) y Berry, Bennet y Brown (1989) con las siguientes variables:

- Fiabilidad. Se refiere a la consistencia en la correcta ejecución de la tarea. Incluye la precisión y el cumplimiento del servicio en el tiempo establecido.

- Responsabilidad. Es la disposición positiva del proveedor de servicios.

- Competencia. Incluye la posesión y aplicación adecuada de los conocimientos y habilidades necesarios para ofrecer el servicio. Abarca los aspectos técnicos y los concernientes a las relaciones interpersonales.

- Accesibilidad. Es la facilidad en la obtención de los servicios. En la práctica se traduce en una rápida y sencilla localización, recepción y consecución del servicio.

- Cortesía. Comprende todos aquellos aspectos, orientados al respeto y consideración hacia el usuario, que favorecen la relación interpersonal.

- Disponibilidad. Es la actitud del personal orientada al servicio; la respuesta a los requerimientos del usuario.

- Comunicación. Comprende los dos flujos de la información. La información de referencia, expresar los objetivos del servicio con un lenguaje adecuado a los conocimientos del usuario, y la de retorno, saber escuchar al consumidor.

- Credibilidad. Significa la honestidad, confianza y prestigio ofrecidos por la empresa, el individuo o la institución proveedores del servicio.

- Seguridad. Es la ausencia de peligro, riesgo o duda. Incluye la seguridad física, funcional, social, financiera y la confidencialidad.

- Conocimiento del consumidor. Es la empatía. Se refiere al esfuerzo por entender y satisfacer las necesidades del consumidor. Requiere conocer las expectativas de servicio.

- Tangibilidad. Comprende las evidencias físicas del servicio, los tangibles: el entorno, los equipos, la apariencia del personal y la representación física del servicio.

La satisfacción ciudadana por la calidad de un servicio, está relacionada con el conjunto de propiedades que debe tener ese servicio para atender, en primer lugar, las necesidades (explícitas e implícitas) de las personas a las cuales va destinado. Pero esto, aunque sea necesario no es suficiente. Porque la satisfacción va ligada también a la percepción que el ciudadano tiene de cómo se presta el servicio y a la expectativa que tenía respecto al servicio esperado. Aunque, esta situación nos lleva a un lugar conflictivo como es la concepción del ciudadano como cliente de los servicios y esto sí significa un enorme cambio en las bases políticas de las administraciones y especialmente la municipal. Como bien indica García Roca (1992: 31) "el estado no se justifica por el respeto a las leyes, la división de poderes y los procedimientos de la toma de decisiones, sino por las prestaciones del estado que exigen los ciudadanos.

Corresponde que nos preguntemos ¿Qué significa realmente satisfacción del usuario? Sobre este criterio se fundamenta gran parte de la filosofía de las organizaciones que tienen o muestran algún interés por la calidad. Es tan importante que se convierte en el núcleo de toda la actividad de la organización. Las instituciones que deciden trabajar con criterios de calidad utilizando alguno de los modelos existentes, planifican, generan procesos, diagnostican, se autoevalúan, toman decisiones, producen servicios, crean estructuras y mecanismos de comunicación para y en función del cliente. Por esta razón es de gran importancia que podamos definir de forma operativa lo que significa satisfacción del usuario. Siguiendo algunas de las reflexiones de Álvarez (1998) destacamos los dos puntos que tienen gran utilidad para nuestro argumento: a) Identificar los factores críticos de éxito que constituyen el núcleo de las expectativas del usuario. Para ello es fundamental conocer (escuchar) las necesidades y demandas de los usuarios, y solicitar la opinión del usuario sobre la satisfacción del servicio que le estamos ofreciendo o le hemos ofrecido; y b) Destacar la importancia del personal de primera línea (trabajador social, psicólogo, educador) que son las personas claves en el proceso interventivo y de manera especial cuando surge una situación de conflicto o de insatisfacción con el usuario. Para ello es necesario conocer el mayor número de aspectos de estos profesionales con el fin de calibrar el papel que auténticamente desempeñan en la prestación de los servicios. Por lo tanto, el objetivo de cualquier estudio que desee determinar la percepción de calidad de los usuarios de una institución de servicios sociales deberá contemplar, además de los ámbitos ya considerados de cultura organizacional y clima, aspectos y variables actitudinales como el nivel de satisfacción laboral, burnout y compromiso organizacional que presentan los profesionales, puesto que son los de mayor contacto con los usuarios y como consecuencia, responsables de influir sobre la percepción de calidad asistencial que puedan tener los usuarios.

Medida de la satisfacción del usuario en servicios sociales

La satisfacción de los usuarios con la atención recibida es concebida por muchas organizaciones como una medida de control de calidad; sin embargo, aquí la entendemos por la importancia que de su estudio y valoración puede proporcionar para la gestión y el trabajo de los profesionales de los servicios sociales, con la perspectiva de conseguir una mejor adaptación a las necesidades y deseos de los usuarios del sistema.

Autores como Suñol (1987), Sánchez y Saturno (1997), Medina (1999) y otros, además de organizaciones internacionales como la OMS y la Unesco, y en nuestro país, el propio Gobierno de la nación, con el acuerdo del Consejo de Ministros (17-VII-98) sobre la implantación de sistemas de evaluación en la Administración, -en el que la medida de la satisfacción de los usuarios aparece señalada adecuadamente- han señalado la importancia y pertinencia de introducir la satisfacción de los usuarios con los servicios como parte y complemento de otras actividades de control de calidad.

Desde nuestra posición, entendemos que el objetivo principal de conocer la satisfacción de los usuarios, es obtener información para llevar a acabo una intervención que permita mejorar las actuaciones profesionales.

La satisfacción del usuario en relación al resultado de la asistencia, es decir, la opinión del mismo acerca de si el resultado obtenido era el mejor posible, no solía estar incluida en las medidas de satisfacción. En las evaluaciones de calidad asistencial sanitaria, tales juicios los realizan normalmente los profesionales, porque no es probable que los pacientes tengan los conocimientos técnicos que se necesitan para emitir un juicio sobre los máximos beneficios alcanzables por la asistencia sanitaria, esto ha cambiado lo suficiente, incluso con la creación de organizaciones de consumidores que asesoran a los pacientes, y otro tipo de organizaciones de defensa del consumidor, que reclaman la participación del paciente en todo lo que tiene que ver con el proceso asistencial (Gómez y Saturno, 1997); sin embargo los usuarios del sistema de servicios sociales sí tienen criterio en muchas ocasiones, incluso los conocimientos necesarios para mantener una opinión definida (Medina, 1998d).Dos conceptos esenciales sobre la satisfacción del usuario surgen de la investigación ya tradicional de Ware (1975): Los mecanismos de acceso, que incluyen los esfuerzos para buscar, concertar y recibir asistencia, y la actuación del profesional, que supone emitir juicios de valor sobre la calidad de la interacción con el profesional. Aparentemente, los entrevistados no distinguen entre la competencia técnica de los profesionales y su capacidad de relación interpersonal. Estos dos conceptos principales, se corresponden con los conceptos de calidad de la asistencia de accesibilidad y aceptabilidad. Dentro del concepto acceso, los usuarios diferencian una serie de subconceptos que tomados de distintas disciplinas y debidamente adaptados, podemos aplicarlos a los centros de servicios sociales, por ejemplo: en relación a los horarios de visita; a la ubicación del centro; al tiempo de demora para una citación; a la instauración de la cita previa, sus dificultades y sus problemas de accesibilidad telefónica (Duarte y Godoy, 1997) y la accesibilidad telefónica en general, entre muchas opciones.

Dentro de la actuación del profesional, los usuarios distinguen subconceptos tales como acogida, perfección, prudencia, recogida y facilitación de información (Sánchez y Saturno, 1997), atención a la asistencia, respeto, preocupación, amistad y cortesía y en relación con las características del profesional (Delgado et al, 1994). La actuación de los profesionales, es el principal factor en la percepción del usuario sobre la aceptabilidad de la asistencia. Como se ha indicado anteriormente, Ware y sus respectivos colegas, incluyen la valoración de la actuación del profesional en sus medidas de la satisfacción.

LA FORMACIÓN COMO MEJORA DE LA CALIDAD

Los dos grandes ejes de las organizaciones prestadoras de servicios públicos, tanto en el mundo de la empresa privada como en el sector público, son sin duda, los clientes externos (usuarios) y los clientes internos y proveedores, los que ejecutan y llevan a cabo el servicio. Sobre el primer eje ya hemos avanzado lo que la calidad asistencial contempla como importante: verificar el nivel de satisfacción; el segundo, consistiría en analizar el amplio espectro de posibilidades que los recursos humanos de las entidades prestadoras de servicios sociales tienen. Pero éste es el problema, poco o muy poco existe, sobre la contextualización profesional de los trabajadores de servicios sociales, y si existe alguna bibliografía (Peiró y Medina, 1996, Torres Gómez, 1996) no está específicamente dirigida a ningún ámbito concreto de los servicios sociales sino estructurada de forma general. La bibliografía consultada al respecto, aunque relativa a campos próximos como por ejemplo, el sanitario, especialmente el de atención primaria, nos han permitido establecer algunas consideraciones sobre las actitudes hacia el trabajo, lo que también es fundamental para comprender en toda su dimensión las posibilidades de las organizaciones de servicios sociales. Así, la satisfacción laboral, entendida como una actitud favorable, tanto hacia el trabajo en general, como hacia aspectos específicos de éste, suele aparecer relacionada de modo positivo con el compromiso organizacional y de modo negativo con el burnout. Y todas estas variables son esenciales para comprender la calidad asistencial. Sin embargo, serán los procesos formativos que se instauren los únicos que podrán contribuir a reducir la tensión organizativa y a favorecer la implantación de sistemas de calidad.

La formación aparece como un factor imprencindible, no sólo en la fase inicial de implantación de la calidad sino a lo largo de todo el proceso de mejora continua. Toda organización que persiga una mejora de la calidad de sus prestaciones y servicios requiere la realización de acciones formativas, ya que para que un empleado relice mejor su trabajo no es suficiente con que sepa ejecutarlo. Además, necesita un entrenamiento para poder adquirir habilidades que le permitar mejorar su práctica y querer producir un cambio, una mejora.

La calidad, en palabras de Ishikawa (1990: 117) "empieza y termina con formación; es la base del sistema y debe ser permanente como medio vital para conseguir procesos de mejora". La calidad, principalmente en los servicios sociales, se centra en los procesos para conseguir resultados, por lo que cuando tanto el responsable político como el técnico se dan cuenta y toman conciencia de que el proceso es lo prioritario, comienzan a preocuparse por la formación de su personal, para que éste desempeñe correctamente sus funciones y además hacerlo bien, desde el principio.

Si la calidad no encuentra su referente práctico en las organizaciones no tiene ningún sentido, de aquí que sea imprescindible, al menos, desde mi perspectiva que las organizaciones de servicios sociales que deseen trabajar en un contexto de calidad elaboren un plan de formación que contemple los siguientes aspectos, adaptados de Claver, Llopis y Tarí (1999):

- Conocer adecuadamente cómo es la organización y cuáles son sus objetivos reales.

- Descubrir las necesidades de formación, teniendo en cuenta que es preciso disponer de datos sobre habilidades, conocimientos y actitudes que son necesarias para el desempeño de los puestos en el proceso de calidad.

- Formalizar el plan de formación que contenga el utillaje necesario para enfrentarse a la nueva forma de trabajar: a) estudio de los principios de la calidad; b) aprendizaje de las técnicas y herramientas de la calidad; c) conocimiento de las metodologías de trabajo en el contexto de la calidad; d) aprendizaje de evaluación de calidad; e) dominio de las técnicas para la evaluación de la satisfacción de los usuarios; f) capacitación para llevar a cabo evaluaciones de coste-beneficio; g) posibilidad de dominar aspectos de las auditorías de calidad....

- Proceder a encargar la organización práctica de la formación, teniendo en cuenta, que existen muchos lobos con piel de cordero, y puede ser necesario que tanto la empresa, la institución y los formadores puedan homologar y dar cumplida cuenta de su capacidad formativa. En sentido, indicar que la Asociación de Directores de Servicios Sociales del Reino Unido como el National Institute for Social Work, elevaron una petición al gobierno inglés para que regulara mediante un sistema de normas estandarizadas a las empresas que podían impartir cursos de calidad, dados los malos resultados de los procesos formativos.

- Poner en práctica la formación, debidamente secuenciada y programada en el tiempo, y no dejando a las espaldas de los empleados la responsabilidad de acudir a la formación, sino que la misma fuera debidamente incentivada.

- Instaurar un sistema de evaluación que permita medir, no sólo la validez de la formación, sino su impacto en el puesto de trabajo y en los procesos de mejora.Hay que ser conscientes, sin embargo, que la calidad no se puede convertir en un proceso aislado dentro de la organización, y que por tanto, su implantación, debe ajustarse a la cultura de la organización, y adaptarse a los tiempos de la misma. Apresurarse por disponer de un proceso de normalización estandarizada tipo ISO, puede significar que algunas organizaciones, al menos, desde la posición del cliente interno, no convencido y motivado, lo interprete como una imposición y rechace los mecanismos que fundamentan la instauración de un sistema de calidad.

En el ámbito sanitario hace ya años que existe el programa EMCA para la formación en técnicas de calidad asistencial y de evaluación de la calidad y cuyo fin es el de potenciar la implantación de las actividades relacionadas con la gestión de la calidad en el Sistema de Salud, y tal es su desarrollo que incluso comienzan a aparecer algunas experiencias de formación a distancia sobre calidad asistencial (Saturno, 1998;1999) con bastante éxito para los organizadores. Con un programa que recoge desde el concepto y medida de la calidad, a la instauración de programas de gestión de la calidad en Centros de Atención Primaria, evaluación y monitorización de la calidad, estrategias de implantación de la calidad, identificación de oportunidades de mejora, métodos de análisis de los problemas de calidad, construcción de criterios para evaluar la calidad y diseños de estudios de niveles de calidad, abordaje de diferentes metodologías de evaluación y mejora de la calidad, métodos de monitorización, la planificación de la calidad y los diseños de planes de calidad, entre otras unidades didácticas. Sin duda, la calidad está presente en los procesos de trabajo de los profesionales de distintos ámbitos: sanitario, educativo.... Debemos ser conscientes de que la implantación de sistemas de gestión de calidad irá llegando a los Ayuntamientos, a los Departamentos de las Comunidades Autónomas responsables de los servicios sociales, a las empresas prestadoras de servicios para las Administraciones, pero que la implantación de la calidad no podrá hacerse sin contar con el pilar fundamental de los servicios sociales: los recursos humanos, los profesionales que prestan los servicios, estén en el eslabón de la cadena que estén; sin embargo, tampoco los profesionales pueden caer en la trampa del tecnicismo y creer que la calidad es simplemente la aplicación mecánica de metodologías, si así fuera, no habría ningún problema; por el contrario, la calidad necesita, al menos en los servicios sociales que son servicios personales, de lo que Ken O’ Donnell (1999) llama "endocalidad"; es decir, el empleado tiene que sentir que lo quiere hacer bien, que quiere mejorar, cambiar. En definitiva, la calidad tiene que contemplar la dimensión emocional del ser humano tanto como usuario como proveedor.

PROPUESTAS PARA EL FUTURO

Si la Administración Pública ha optado por llevar a cabo la incorporación del Modelo Europeo de Gestión de Calidad, y como consecuencia debe desarrollar su sistema de Autoevaluación, no estaría de más que aquellos profesionales que trabajan en el ámbito público conocieran este método y lo incorporaran a su bagaje formativo.

A veces la calidad no se incorpora a las organizaciones porque nadie postula su establecimiento, si los psicólogos están convencidos de que puede producir resultados positivos en sus organizaciones, no debieran dudar en intentar persuadir a los responsables y liderar el proceso de implantación con los beneficios que puede significar. La gestión de la calidad orientada a los procesos es uno de los elementos de futuro más significativos e incorporado a la Calidad Total que poco a poco va imponiéndose en las distintas organizaciones sociales, de aquí que pueda resultar de interés para los psicólogos el que conozcan a fondo esta metodología y sus grandes posibilidades en el campo de la calidad.

Apenas los currículum formativos de los psicólogos recogen aspectos que tengan que ver con la calidad, quizás por eso, ya algunos masters y cursos de expertos, comienzan a incorporar la calidad como uno de los ámbitos profesionales que pueden resultar de interés para su desempeño. La práctica de la calidad no es patrimonio de ninguna profesión, y sin embargo, todas tienen que utilizarla en su contexto. Por eso es importante no llegar tarde, y tomar conciencia de que si la calidad forma parte y todavía lo hará más en el futuro, en el ámbito concreto de los servicios sociales y más ampliamente en las áreas de bienestar social, los psicólogos no podemos perder, una vez más, la ocasión de ocupar el espacio profesional que nos corresponda. Y para esto, sin duda, la formalización de estrategias formativas a corto y largo plazo sobre la calidad, darán su resultado efectivo.

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