Papeles del Psicólogo, 1999. Vol. (74).

Jorge Fernández del Valle.

Departamento de Psicología. Universidad de Oviedo.

Este artículo se centra en las cuestiones de calidad y estándares de buena práctica aplicados a los servicios sociales de familia e infancia. Durante las dos últimas décadas hemos vivido una gran época de cambios en estos servicios, destinados en su mayor parte a supera el pasado enfoque de beneficencia. El principal objetivo del artículo es revisar el concepto mismo de calidad y de estándar, así como revisar las principales fuentes de su elaboración. Finalmente, se presentará un resumen de principios y criterios que han alcanzado un mayor consenso.

Este artículo se basa en una ponencia presentada al V Congreso de Intervención Social (Fernández del Valle, 1998) y en él se funden dos temas de enorme relevancia. Por una parte, se abordarán algunas cuestiones referentes a los conceptos de calidad y estándares de intervención. Estamos asistiendo a la emergencia de una cultura de la calidad en los servicios públicos que muy recientemente se ha ido introduciendo en los servicios sociales. Y dentro de estos servicios nos vamos a centrar en el sector de familia e infancia, lo que supone otra temática de especial relevancia y repercusión social. Si es posible afirmar que estamos asistiendo a una revolución por la calidad en los servicios, no es menos verosímil manifestar que vivimos un momento de importantes transformaciones en los conceptos de familia e infancia.

Durante muchos años el abordaje de los malos tratos a la infancia se ha basado en la separación del niño de su hogar familiar, considerándose que con ello se acababa con el problema. Han tenido que pasar mucho tiempo para redefinir el problema de una manera más rigurosa. Como ejemplo podemos poner el cambio de denominación de este sector de intervención que deja de llamarse menores para pasar a denominarse de familia e infancia. Como trataré de hacer ver en este artículo un consenso se eleva ya hace tiempo por encima de todos: la protección a la infancia es, por definición, una cuestión familiar. No existe protección a la infancia efectiva si no se dirige al núcleo familiar del que todo niño forma parte. Se ha pasado de enfocar al niño como destinatario de una actuación protectora a situar a la unidad familiar como objeto de intervención y por tanto, colocar al niño en un contexto sin el cual, los problemas, ni se explican ni alcanzan solución.

La reflexión sobre los estándares de calidad que se va a llevar a cabo en este artículo es una consecuencia de los grandes cambios realizados en los servicios sociales en los últimos veinte años. Estamos ante un tiempo de reflexión y de evaluación que reflejan una preocupación por pasar de la acción al establecimiento de principios y criterios.

En el artículo comenzaremos por una pequeña presentación de los conceptos básicos de calidad y estándares de calidad. Posteriormente se analizarán las posibles fuentes donde cabe buscar material para la elaboración de los estándares. Finalmente se resumirán, con independencia de su origen algunos de los estándares que en la actualidad se presentan como de mayor consenso.

Podríamos decir que el objetivo de este texto es incidir especialmente en la necesidad de caminar hacia la elaboración de criterios de actuación en los servicios sociales de familia e infancia, señalando sus fuentes y comentando las elaboraciones que hasta ahora se han venido realizando, tanto en España como en otros países.

El concepto de estándar de calidad podríamos considerarlo desde una doble perspectiva: como modelos de prácticas operativas deseables y como criterios para evaluar la calidad de un servicio.

Desde la primera perspectiva los estándares "… presentan una serie de prácticas que se consideran como las más deseables en el desarrollo de servicios de bienestar infantil que la comunidad pone en marcha a través de distintas entidades, independientemente de su tipología o titularidad. "(CWLA, 1991, P. XV). En otras palabras, se trata de guías de acción suficientemente generalizables como para poder ser utilizadas por una amplia gama de agentes. Son líneas de actuación enunciadas en términos muy concretos que permiten crear una acción profesional de calidad y basada en un consenso.

Desde la segunda perspectiva los estándares tienen que ver con la esencia de la evaluación de programas. Para poder establecer el mérito o valor de un determinado programa social es necesario contar con una definición de lo que se considera un servicio de calidad. Así lo creían algunos autores ya desde los inicios de la evaluación de programas sociales, allá por los años sesenta. Un autor como Scriven (1980) establecía como proceso básico de toda evaluación el siguiente:

Desde este punto de vista, difícilmente habrá una valoración de los programas si no existen unos estándares preestablecidos. Esta relación de los estándares de calidad con la posibilidad de realizar evaluaciones de programas la manifestaba también recientemente Medina (1996): "… cada día urge más disponer de definiciones de la calidad en los servicios sociales, en relación con temas concretos, ya que sin criterios no pueden construirse medidas, y sin medidas no podemos orientar las mejoras. (p. 32).

Así es que los estándares podrían fundirse en una definición que incorporase tanto su papel como instrumento de contraste en la evaluación de los programas, como su aplicación en cuanto guía de la práctica profesional.

La exigencia de unos estándares de calidad es la consecuencia de una determinada madurez en la implantación de los servicios sociales. Por un lado, más general, porque supone la evolución hacia una concepción de derecho y no de acción graciable (de éstas últimas no cabe exigir calidad). Pero de forma más concreta y relevante para lo que aquí tratamos, porque el concepto de calidad en el ámbito de los servicios sociales ha aparecido muy recientemente. Hostigados por la urgencia de los problemas que se abordan y por la escasez de recursos disponibles, los profesionales y responsables de los servicios han vivido las dos últimas décadas con la presión de conceptualizar adecuadamente el problema de familia e infancia y de estructurar unos servicios actualizados y coherentes. Sólo cuando esta reforma comienza a tener visos de estabilizarse, las diferentes partes interesadas comienzan a elaborar expectativas de calidad, como si se estuvieran tratando de cubrir las necesidades mediante un modelo jerárquico.

La definición de lo que se entiende por calidad es un asunto complejo que en este espacio no se puede abordar. Remitimos al lector a los trabajos de Medina (por ejemplo, 1996 o el artículo de esta misma revista) para una breve presentación de la complejidad que conlleva en el contexto de los servicios públicos.

Para lo que aquí tratamos, interesa destacar que la calidad es el concepto que encierra los criterios bajo los cuales podemos concluir algo sobre la el valor de las intervenciones. Una teoría sobre la calidad, desde mi punto de vista, debería ser lo mismo que una teoría sobre el valor, tal como la presentan Shadish, Cook y Leviton (1991). La pregunta nuclear de la evaluación de programas siempre ha sido ¿qué se considera meritorio en un programa? ¿bajo qué criterios podemos enjuiciar mejor o peor un programa? Cámbiese el concepto de meritorio, mejor o peor por el de calidad y la cuestión es la misma.

En realidad, el problema de estándares de calidad es un problema de conocimiento científico del campo de intervención. Asegurar que una práctica es mejor que otra o es la más deseable debería ser producto de investigación y de la evaluación de programas. La elaboración de estándares partiendo de criterios apriorísticos de quien los elabora (valga decir, de su experiencia) es solamente la prehistoria de unos estándares. Los estándares alcanzan validez en la medida que se asientan en la práctica de la investigación y la evaluación de los programas, en un proceso recíproco por el cual los estándares facilitan la evaluación, y a la inversa, las valoraciones descubren el verdadero valor de las prácticas en ejercicio. En la medida en que la evaluación es muy escasa en el campo de los servicios sociales (véase una revisión en Fernández del Valle, 1996b) y la investigación no se impulsa con el suficiente convencimiento, la producción de estándares de calidad se resiente.

Como posibles orígenes de principios y criterios de actuación vamos a revisar principalmente los textos legales, el establecimiento de derechos de los destinatarios de los programas, la investigación y el consenso que surge de la experiencia profesional, aunque añadiremos algunos otros de más limitado alcance.

Las disposiciones legales suponen una de las fuentes más sólidas de elaboración de los estándares. Así ha ocurrido con la famosa ley infantil (Children Act de 1989) en el Reino Unido. Son muchas las publicaciones que en forma de reglas y consecuencias de aplicación se han ido elaborando a partir de ese momento.

De igual modo, nuestras leyes 21/1987 sobre Acogimiento y Adopción, o la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor 1/1996, aportan líneas fundamentales de trabajo en los programas de familia e infancia. En el primer caso los principios inspiradores de la Ley los resume así González Soler (1996):

- Reinserción en la familia propia

- Mantenimiento de la unidad familiar

- Proscripción de la institucionalización

- Desjudicialización

No parece necesario ensalzar aquí el papel que jugó esta norma en las actuaciones en materia de familia e infancia, a pesar de que es fácil apreciar que algunos principios son de tipo negativo (no a la institucionalización) lo cual puede ser significativa de la inmadurez del sistema.

Más tarde, la Ley Orgánica 1/1996 de Protección Jurídica del Menor viene a ampliar y detallar diversos aspectos de los mecanismos de protección infantil. Algunos de los principios que se subrayan, según González Soler (1996) son:

Igualmente relevantes resultan los principios inspiradores que figuran en la mayoría de las leyes de servicios sociales de las diferentes comunidades autónomas. Principios como la responsabilidad pública, la normalización, la universalidad, la globalidad, la coordinación, descentralización, etc. , suponen criterios que se deben traducir en términos de ejecución considerada como buena práctica.

Es más, los criterios que emanan de las disposiciones legales tienen la enorme importancia de poder considerarse como criterios prescriptivos (Shadish, Cook y Leviton, 1991). Este tipo de principios se opone a los descriptivos, que serían los criterios de calidad que se contienen en la propia programación de las intervenciones. Un criterios descriptivo sería el que una intervención alcanzara los objetivos previstos. En cambio, los criterios prescriptivos, estarían por encima de los programas concretos y corresponderían a ciertos valores sociales vigentes. En este sentido, están por encima de los objetivos de los propios programas y son de obligado cumplimiento en toda acción social.

Desde la perspectiva europea no se deben olvidar algunas elaboraciones del Consejo de Europa, con diferentes rangos normativos, como la Resolución (77) 33, de 1977 sobre el acogimiento de niños en residencias o la Recomendación (79) 17, de 1979 sobre la protección a la infancia de los malos tratos.

La Convención de los Derechos del Niño de Naciones Unidas (a los que se remite, por ejemplo, la ley 1/1996 anteriormente comentada) ha marcado un hito en todos los sectores de los servicios públicos que se relacionan con la infancia (educación, salud, etc. ), pero muy especialmente para los servicios sociales.

Esta fuente de principios y garantías del desarrollo de servicios a la familia y la infancia suponen otra fuente prescriptiva, generalista y apriorística, independiente de los deseos del programador de servicios sociales. La idea no es novedosa ya que hace años Casas (1993) proponía la lectura de los derechos del niño como criterios de calidad de vida en la infancia. Algunos de los principios que convendría destacar por su repercusión en el trabajo de los servicios sociales y porque modifican sustancialmente el estatus de los niños y jóvenes en nuestra sociedad serían los siguientes, según resume el propio Casas (1998):

El rol del niño en todo el proceso de intervención protectora queda modificado sustancialmente por esta nueva conceptualización como ciudadano con sus propios derechos y se opondrá a las características intervenciones paternalistas que, a modo de residuo con mayor o menor presencia, están presentes actualmente en la práctica de los servicios.

Otro tanto cabe decir de los derechos de las familias en el caso de los servicios sociales de familia e infancia. El papel de los padres y otros familiares de los niños en protección ha cambiado sustancialmente, como se apreciará a lo largo de este artículo.

Una de las modalidades de elaboración de estándares más exitosas es la que parte de las experiencias de los profesionales y expertos que mediante consenso establecen un serie de criterios para la buena práctica. Un ejemplo muy conocido son los estándares de la CWLA (Child Welfare League of America) que han sido redactados para una amplia gama de servicios (desde la protección general de la infancia, a la adopción, acogimiento familiar, vida residencial, vida independiente para los adolescentes, intervención con menores de edad embarazadas, etc. ).

Un ejemplo de estos estándares lo tendríamos en dos publicaciones españolas muy recientes que podríamos considerar pioneras de la elaboración de estándares en nuestro país. Se trata de La buena práctica en la protección social de la infancia (Fuertes y Sánchez, 1997) y del Manual de buena práctica para la atención residencial a la infancia y adolescencia (Redondo, Muñoz y Torres Gómez de Cádiz, 1998) publicado por la FAPMI (Federación de Asociaciones para la Prevención del Maltrato Infantil). Mientras que el primer documento trata de ser una síntesis de principios y criterios para una intervención de calidad de carácter muy general, la segunda es una voluminosa obra que ha incluido la participación de un gran número de expertos y profesionales para el establecimiento de criterios de buena práctica en el ámbito residencial. En ambas se realiza un enfoque comprehensivo que trata de establecer los criterios atendiendo a los diferentes aspectos que profesionales y expertos han acumulado.

Hasta la aparición de estándares en España, todos hemos tenido como ejemplo los anteriormente citados de la CWLA publicados a loa largo de muchos años. En su última edición sobre agencias que prestan servicios de familia e infancia (CWLA, 1996), establece una serie de principios básicos que muestran claramente un enfoque de actuación global sobre el grupo familiar:

Otro ejemplo de consenso profesional es el que se publica con el título de El cuidado de la infancia (Utting, 1990), que desarrolla las consecuencias que en la práctica de la protección infantil tiene la ley infantil inglesa (Children Act) de 1989. Contiene una adaptación de la norma a principios y criterios de actuación minuciosamente expuestos, algunos de los cuales recogeremos en el resumen de estándares de alto consenso.

Se puede apreciar en este apartado que uno de los orígenes principales de estándares es la experiencia y el consenso profesional.

Por lo que respecta a la investigación como fuente de estándares, en el actual momento nos nutrimos especialmente de la investigación de otros países, lo cual aunque no sea deseable es suficientemente bueno para empezar a caminar. Un ejemplo de esta repercusión lo encontramos en el documento Protección infantil: mensajes desde la investigación (HMSO, 1995) elaborado por uno de los principales grupos ingleses de investigación (el centro de Dartington). A partir de la revisión de las conclusiones de una veintena de investigaciones sobre servicios de familia e infancia se llega a establecer una serie de cinco aspectos clave que definen una buena práctica, efectiva, en este contexto:

A través de estos cinco principios se pretende expresar la necesidad de abordar los casos de protección desde una perspectiva más amplia y más profunda. Se hace uso del concepto de calidad de vida para afirmar que la intervención en la protección infantil tiene como principal objetivo, no sólo dar fin al maltrato, sino incrementar la calidad de vida del niño y de su contexto familiar. Hasta ahora la intervención protectora presentaba soluciones mucho más generales (recuérdese el no muy lejano tiempo en que casi toda la protección consistía en la institucionalización de la víctima). Evidentemente el concepto de calidad de vida es, a su vez tan multidimensional, que fuerza a una exploración comprehensiva y exhaustiva del caso.

En definitiva, la secuencia protección del niño – apoyo a su bienestar – apoyo al bienestar familiar es la clave de una intervención que quiera ser considerada como de familia-infancia. Cuando prevalecen estas características la investigación muestra que los resultados son mejores en todas las fases o momentos de la intervención.

Otro ejemplo de investigación (del mismo grupo) con importantes consecuencias para la intervención es el trabajo de Bullock, Little y Millham (1993) sobre el regreso al hogar de niños que han estado separados. Aunque se trata de una problemática muy específica ya que es el regreso tras el acogimiento residencial, la investigación muestra claramente las deficiencias del sistema de protección en lo que respecta al seguimiento de la situación de reencuentro familiar. La preparación de la vuelta al hogar y el éxito de este momento depende de toda una serie de factores cuya investigación coincide en sus conclusiones con las que ya hemos visto. El gran valor de este trabajo, entre otros, radica en el énfasis que se pone en los aspectos del seguimiento a medio y largo plazo tras la intervención más intensa. Aspecto que característicamente ha sido olvidado y que, a nuestro entender, sería una cuestión básica en los estándares (véase un trabajo de seguimiento tras el acogimiento residencial en nuestro país en Fernández del Valle, Álvarez y Fernánz, 1999).

Otra posible fuente de estándares la constituyen, sin duda, los valores sociales. Los estándares como respeto de valores sociales deben incluir cuestiones como la democracia, la justicia, la participación, la igualdad, etc. Sobre estos aspectos ha habido trabajo concretos y discusiones de los grandes maestros de la evaluación de programas y sería un aspecto a considerar siempre en cualquier actividad organizada como es el caso de los servicios sociales.

Otro enfoque, muy genuino del abordaje que se denominó libre de metas y desarrollado por Scriven (1980), establece que los programas tienen un rendimiento de calidad cuando son capaces de atender las necesidades de la población a la que van destinadas. No sólo se trata de las necesidades que se establecen como objetivo, sino de las necesidades que aparecen cuando se evalúa en profundidad la problemática de esta población. En el caso de la protección a la infancia tendríamos un ejemplo característico de este enfoque. Durante mucho tiempo se ha considerado exitosa la acción social protectora apartando al niño de su familia, ya que el objetivo de tales programas estaba así definido. En cambio un análisis más riguroso de los casos de protección infantil deja al descubierto en seguida que las necesidades de los niños (y las de sus familias) no sólo no se cubrían sino que se empeoraba su situación. Estamos ante los estándares deducidos del análisis de necesidades de la población atendida. En el caso de la familia y la infancia un enfoque así corregiría muchos errores de los que todavía sufrimos. En definitiva desde esta perspectiva un programa es de calidad cuando cubre las necesidades de los individuos a los que se dirige. Independientemente de los objetivos del programa (libre de metas).

En ocasiones se han elaborado pautas de ejecución que obedecen a criterios muy concretos dependientes de algún modelo o teoría previamente elaborado. Un caso ejemplar es el planteamiento de la ideología de la normalización defendido por Wolsfenberger y que ha cristalizado en un instrumento de evaluación como el PASS-3 (Wolsfenberger y Glenn, 1982). En este instrumento se establecen niveles de ejecución que demuestren la interiorización por parte de los programas de la ideología normalizadora, aunque sin descuidar aspectos de la gestión, formación de profesionales y aspectos de calidad relacionados con variables ambientales, etc. Ha sido aplicado también al acogimiento residencial en algunas ocasiones (Fernández del Valle, 1993). Se trata de evaluar programas conforme a unos estándares elaborados desde un modelo o paradigma de intervención. Normalmente tiene el problema de centrarse en un aspecto de la calidad y olvidar otros muchos.

A continuación, y una vez que hemos analizados las procedencias y los contenidos de una serie de principios y estándares, podríamos resumir algunos aspectos sobre los que parece existir mayor consenso, independientemente de su origen. De este modo intentaremos reforzar algunos cambios trascendentales en el trabajo con las familias y la infancia. Los dividiremos en estándares que se dirigen al trabajo con los niños, con sus familias o referidos al sistema y la organización de la intervención (Fernández del Valle, 1998).

Desde un punto de vista conceptual se ha pretendido mostrar la conexión que existe entre los conceptos de estándar de calidad, y los procesos de intervención, investigación y evaluación de programas. Los estándares son necesarios como criterios para realizar las evaluaciones. Al mismo tiempo las evaluaciones de programas van aclarando las prácticas que son meritorias, o que es efectivo y lo que no lo es, con lo que dan paso a la construcción de nuevos estándares.

Hemos querido dejar claro que los estándares no son una construcción esporádica y puntual sino que su elaboración está en la base misma de cualquier proceso de intervención. Tiene que ver con la acumulación de conocimiento que los profesionales van realizando y con los procesos de investigación social.

Son muchas las fuentes de elaboración de los estándares. Las disposiciones legales, los derechos de los ciudadanos, la experiencia profesional, la investigación, los valores sociales, los modelos de intervención, o las necesidades de la población atendida, han sido revisadas.

De todas ellas, se han utilizado con mayor frecuencia las elaboraciones a partir del consenso profesional. Sería necesario un desarrollo mucho más amplio de las investigaciones y evaluaciones de programas como otra fuente de enorme importancia.

En realidad, el lector ya se habrá dado cuenta que muchas de las ideas recogidas en los documentos analizados se refieren más a los principios de la intervención que a estándares (que por definición deben ser prácticas ejemplares, es decir, algo mucho más operativo). Probablemente sea una cuestión que requiera mayor madurez en el sistema de intervención y sea necesario alcanzar primero un consenso en las ideas para operativizarlas luego en prácticas.

Aunque hay muchas ideas en los documentos que hemos analizado merece la pena destacar algunas que marcan un nuevo rumbo a la intervención tradicional. Por ejemplo, el abordaje de los problemas de la infancia desde una perspectiva de atención a la familia y a su bienestar social, opuesto al tradicional enfoque de "rescate", centrado en el episodio de maltrato y el apartamiento de la víctima.

La utilización de conceptos como bienestar familiar y calidad de vida como objetivo de las intervenciones trae de la mano una gran conjunto de cambios: la necesidad de evaluaciones más amplias y la consideración de conjuntos de recursos más amplios; la participación de las familias en el proceso como centro de atención y no como perpetradores; la utilidad de modelos como el de ayuda o el de competencia social; la transparencia de los procesos de intervención; la garantía de cumplimiento de derechos de los niños y sus familias; la necesidad de una formación específica para los profesionales; el trabajo interdisciplinar; la coordinación entre servicios y departamentos, y un largo etcétera.

Por lo demás, convendrá destacar aspectos que tienen que ver con los recursos destinados. Fundamentalmente la estructuración de formas de intervención que garanticen el cumplimiento de unos procedimientos respetuosos con los criterios de calidad y con los derechos de familias y niños. Los manuales de procedimiento y las declaraciones de derechos de los usuarios (niños y familias), así como procedimientos de quejas y reclamaciones, son algunas de las innovaciones a desarrollar. Los planes de caso, las responsabilidades de los profesionales, y los objetivos y tiempos claramente delimitados en cada fase, serían aspectos esenciales de toda intervención. Habría que incluir en este proceso el adecuado seguimiento de los casos, especialmente en los casos donde se ha experimentado una separación.

El reto pendiente en los servicios sociales de familia e infancia está en conseguir que los principios aquí repasados se hagan realidad. Para ello es importante que las Administraciones responsables diseñen y adapten sus servicios. Pero no menos importantes es el cambio de actitudes de los profesionales y el modo en que vienen definiendo los problemas y las soluciones.

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